500 millions par an pour les ZFU : où vont vraiment les emplois créés ?

Chaque année, l’État consacre environ 500 millions d’euros aux zones franches urbaines, un montant qui rappelle d’autres dérives observées dans les 18,5 milliards d’euros de cohésion territoriale où certains projets ont été financés deux fois. L’objectif affiché : faire reculer le chômage dans les quartiers les plus fragiles en attirant des entreprises grâce à des exonérations fiscales généreuses. Sur le papier, le pari semble tenu. Dans les faits, une grande partie des emplois créés se retrouve à quelques rues du périmètre officiel, souvent hors de portée des habitants censés en bénéficier.

C’est le paradoxe documenté par plusieurs études, dont des travaux de l’Insee sur les zones franches urbaines : les créations d’entreprises et d’emplois existent bel et bien, mais elles se concentrent fréquemment en périphérie immédiate du périmètre ZFU, là où le foncier est plus accessible et les contraintes urbaines moins fortes. Résultat, l’argent public finance une dynamique économique réelle, mais son impact territorial sur les quartiers prioritaires eux-mêmes reste limité.

Qu’est-ce qu’une zone franche urbaine et quel est son objectif ?

Les zones franches urbaines sont nées en 1996, avec le pacte de relance pour la ville porté par Jean-Claude Gaudin. L’idée était simple : offrir des exonérations fiscales et sociales aux entreprises qui s’installent dans des quartiers en difficulté, pour y créer de l’activité et de l’emploi local. Une première génération de ZFU a vu le jour dans les grandes agglomérations, suivie d’une deuxième génération au début des années 2000, élargissant le dispositif à de nouveaux territoires.

Le principe reste inchangé depuis près de trente ans : exonération d’impôt sur les bénéfices, de cotisations sociales patronales, de taxe foncière. En contrepartie, les entreprises s’engagent à embaucher une part de salariés résidant dans le quartier. C’est précisément sur ce point que le bilan interroge le plus les collectivités locales et les chercheurs qui suivent le dispositif depuis son origine.

500 millions par an : quel bilan chiffré pour les ZFU ?

Créations d’entreprises et d’emplois : un impact positif à court terme

Les chiffres bruts sont plutôt flatteurs. Dans les premières années suivant la création d’une zone franche, le nombre d’établissements installés grimpe nettement, et la création d’emplois suit la même courbe. Plusieurs rapports parlementaires, dont celui d’Henri Jibrayel, ont salué cet effet d’entraînement initial sur l’activité économique locale.

Mais cet enthousiasme des débuts s’érode avec le temps. Une fois passé le pic d’installation, la croissance de l’emploi ralentit fortement, parfois jusqu’à stagner. Les études économiques pointent un effet de court terme, largement lié à l’aubaine fiscale plutôt qu’à une transformation durable du tissu économique du quartier.

Un coût budgétaire élevé pour l’État

Le coût budgétaire du dispositif interroge autant que ses résultats. Environ 500 millions d’euros par an sont mobilisés au titre des exonérations, un montant conséquent au regard de l’efficacité du dispositif mesurée sur le terrain. Ramené au nombre d’emplois réellement créés pour des habitants des quartiers, le coût par emploi apparaît souvent élevé comparé à d’autres outils de la politique de la ville.

Le phénomène de déplacement : des emplois « juste à côté » du périmètre

Relocalisation d’activités existantes et effet d’aubaine

C’est le cœur du problème identifié par les évaluations successives. Une partie non négligeable des entreprises implantées en zone franche urbaine n’a rien créé de nouveau : elle a simplement déplacé une activité déjà existante à quelques centaines de mètres, pour bénéficier des exonérations fiscales. Ce mécanisme, appelé effet d’aubaine, fausse largement les statistiques brutes de créations d’entreprises.

La relocalisation d’activité n’implique pas forcément de mauvaise foi. Beaucoup de dirigeants font simplement un calcul rationnel : pourquoi renoncer à un avantage fiscal quand un local disponible se trouve à deux pas de son emplacement actuel ? C’est cette logique d’optimisation fiscale, parfaitement légale, qui explique une part du déplacement d’activité observé autour des zones franches.

Les entreprises s’installent en périphérie immédiate des ZFU

Le second phénomène est encore plus révélateur. Plutôt que de s’implanter au cœur du quartier prioritaire, de nombreuses entreprises choisissent de s’installer juste en dehors du périmètre ZFU, dans des zones d’activité voisines mieux desservies, avec du foncier plus abordable et une image commerciale plus neutre. Elles captent ainsi une partie des retombées économiques sans pour autant générer d’emplois directement accessibles aux habitants du quartier ciblé.

Ce glissement géographique, documenté dans plusieurs agglomérations, illustre les limites d’un zonage administratif rigide face à des logiques économiques qui ignorent les frontières tracées sur une carte. Un boulevard, une rue, parfois quelques dizaines de mètres suffisent à faire basculer une implantation hors du dispositif tout en profitant de sa proximité.

Qui bénéficie vraiment des emplois créés dans les ZFU ?

La question centrale reste celle des bénéficiaires réels. Les obligations d’embauche locale existent, mais elles restent souvent partiellement respectées ou contournées, faute de contrôle systématique, un problème de suivi qu’on retrouve aussi dans les 6,3 milliards d’aides sociales versées à tort et jamais récupérées. Une partie des postes créés est occupée par des salariés venus d’autres quartiers, voire d’autres communes, ce qui limite fortement l’impact territorial attendu sur le chômage local.

Les habitants des quartiers prioritaires, premiers destinataires du dispositif, ne captent donc qu’une fraction des emplois financés par l’argent public. Ce constat n’annule pas l’utilité des zones franches urbaines, mais il oblige à revoir la manière dont on mesure leur réussite (le nombre d’entreprises installées ne dit rien de l’emploi effectivement accessible aux résidents), à l’image des 130 millions investis dans la rénovation d’abattoirs dont une partie des sites ont depuis fermé leurs portes.

Quelles limites et pistes d’amélioration pour le dispositif ?

Plusieurs pistes reviennent régulièrement dans les rapports d’évaluation. Renforcer le contrôle des clauses d’embauche locale, conditionner plus strictement les exonérations fiscales à des résultats vérifiés, ou encore associer davantage les collectivités locales dans le suivi des implantations d’entreprises. Certains proposent aussi d’élargir le périmètre ZFU pour englober les zones d’activité limitrophes où se concentre une partie des créations réelles.

Le bilan ZFU, après plusieurs générations de dispositifs successifs, montre surtout qu’un zonage fiscal seul ne suffit pas à transformer durablement l’accès à l’emploi dans un quartier. Sans accompagnement social, formation et lien réel avec les habitants, le risque persiste de financer une activité économique qui profite d’abord à ceux qui savent où se placer, juste à côté de la frontière administrative.

Stephane

Auteur spécialisé en finance et business, il analyse les sujets économiques avec pragmatisme et clarté.Son approche se veut factuelle, accessible et tournée vers des décisions concrètes.Il s’adresse à ceux qui cherchent à mieux comprendre l’argent, l’entreprise et les enjeux économiques du quotidien.

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